Түрүүчийг ЭНД дарж уншина уу
Ашигт малтмалын тухай хуулийн онцлог зохицуулалтууд
1994 ба 1997 оны Ашигт малтмалын тухай хуулиудын төслийн эх хувийг Дэлхийн банкны зөвлөхүүд англи хэлээр боловсруулсан байдаг. Эдгээр хуулийн төслүүд болон бусад эх сурвалж дах нэр томъёо ба тодорхойлолтыг монгол хэлэнд хөрвүүлэн хэрэглэсэнээр “ашигт малтмалын эрх зүй”-н нэр томъёо болон хэвшиж байна.
1994 оны Ашигт малтмалын хуульд “license” гэдэг нэр томъёог “тусгай зөвшөөрөл” гэж орчуулсан бөгөөд хууль батлагдахдаа хуулийн нэр томъёоны тайлбарт нь “тусгай зөвшөөрөл гэж…ашигт малтмалын хайгуул, олборлолт хийх эрх олгосон гэрчилгээг хэлнэ.” гэж батлагдсан билээ. Гэтэл 1997 оны хуульд “license” гэдэг нэр томъёог орчуулаагүй бөгөөд “лиценз гэж… ашигт малтмал хайх, … олборлох эрхийг” хэлнэ гэж томъёолсон байдаг.
ЭРГЭЦҮҮЛЭЛ:
Эрх зүйн талаас “гэрчилгээ” гэдэг нь үйл ажиллагаа явуулах хуулиар олгогдсон эрхийг албажуулсан хэлбэр нь бөгөөд ингэж агуулгад нь биш хэлбэрт нь илүү ач холбогдол өгч томъёолсон нь “субъектив эрх” нь хуулиар хамгаалагдсан байх ойлголтыг бүдгэрүүлсэнээр уг эрхийг А4-ийн цаасны хэмжээтэй хээ хуартай баримт бичгийн хэмжээнд ойлгодог болсон байна. Цаашид энэ ойлголт улам лавширсаар, 2001 онд Аж ахуйн үйл ажиллагааны тусгай зөвшөөрлийн тухай хууль гарсанаар хүнд суртал бүхий зөвшөөрлийн тогтолцоо манай улсад бүрэлдэн тогтов. Тиймээс 2006 оны Ашигт малтмалын тухай хуульд “тусгай зөвшөөрөл гэж…ашигт малтмалын хайгуул, олборлолт хийх эрх олгосон баримт бичгийг хэлнэ.” гэж хуульчлагдсан билээ.
Ер нь ашигт малтмал хайх, ашиглах эрхийг олгож эхэлсэн дэлхийн түүхэнд уг эрхийг гэрээгээр олгож байсан ба гэрээ нь эхний үед түрээсийн, концессийн гэрээ гэж нэрлэгдэж байсан бөгөөд уул уурхайн төсөл бүр дээр гэрээ байгуулах замаар чөлөөт уурхайчид, хувь хүмүүс ашигт малтмал ашигласаар иржээ. АНУ-ын 1872 оны Ашигт малтмалын тухай хууль бараг анхны бичмэл хууль юм болов уу даа. Энэ цаг үеийг “анхны алтны халуурал”-ын он жилүүд гэдгийг уншигч түмэн гадарлаж байгаа байх. Энэ үед америк тивийн зүүн эрэгт очсон цагаан арьстанууд баруун эрэг рүү алт олборлохоор бөөнөөрөө хошууран явж байсан үе, одоогийн манайхаар бол “нинжа” нар юм уу даа.
Тэр үед баруун эрэгт холбооны эсвэл мужийн засаг захиргаа бүрэлдэн тогтоогүй учраас хэсэг бүлгээрээ нийлэн өөрсдөө хууль, дүрэм, журам (“Линчийн хууль” хууль гэж нэрлэгддэг ) тогтоон хэрэгжүүлж байсан үе. Дээрх хуулийн үндсэн зохицуулалт нь холбооны нутаг дэвсгэрийн газарт хувь хүмүүс ашигт малтмал эрж олж тогтоосон бол тэр нь тэр хүмүүсийн хувийн өмч болно гэдгийг баталгаажуулсан явдал байв. Ийм байдлаар ашигт малтмал хайх, ашиглах харилцааг тусгайлсан ерөнхий хуулиар зохицуулж эхэлсэнээр “ашигт малтмал ашиглах эрх” гэсэн эрх зүйн ойлголт буй болж “mining claim”, “mining title”, “mining right”, “mining license” , “mineral license”гэсэн нэр томъёонууд уул уурхай хөгжүүлж буй улс орнуудад бий болсон байна.
Гэвч гэрээгээр эрх олгох зохицуулалт ч бас байсаар ирсэн байна. Үүний тод жишээ бол 1990-ээд онд Индонез улсад “Ажил гүйцэтгэх гэрээ”-гээр үндэстэн дамнасан корпорациудад ашигт малтмалын орд ашиглах эрх олгож байсан явдал харуулах бөгөөд олон улсын хэмжээнд ашигт малтмал ашиглах эрх олгох сайн жишиг гэж ойлгогдож байсан үе бас байх юм. Ер нь бол 1970-аад оноос хойш тусгайлсан хуулиар тогтоосон нөхцөл болзлын дагуу лицензээр эрх олгох хандлага давамгайлж, лицензийг биет бус хөрөнгөнд тооцож үл хөдлөх хөрөнгөтэй адил бүртгэх болсоноор геологи, уул
уурхайн кадастрын бүртгэлийн тогтолцоо буй болж эхэлсэн байна.
Уг нь 1997 оны хуулийн “лиценз гэж… эрхийг” хэлнэ гэдэг нэр томъёо нь үйл ажиллагаа явуулах хуулиар олгогдсон субъектив эрхийг агуулгаар нь тодорхойлсон тул уг эрх нь хөндөгдсөн, зөрчигдсөн, эрхэнд нь хууль бус үндэслэлээр халдсан бүх тохиолдолд уг эрх нь хуулиар хамгаалагдах ёстой гэсэн эрх зүйн үр дагаврыг буй болгож байсан билээ. Сүүлийн үед манайд харин эсрэгээр нь мэргэжлийн хяналтын байцаагчийн дүгнэлт, Үндэсний аюулгүй байдлын нууцын зэрэглэлтэй албан тоотод үндэслэн тусгай зөвшөөрлийг нь хүчингүй болгодог болжээ. Тэрбүү хэл төрийн албан тушаалтан эрх мэдлээ хэтрүүлсэн эрүүгийн хэрэг шүүх явцад 106 тусгай зөвшөөрөл хүчингүй болгосон тохиолдол гарав.
Хамгийн гол нь тусгай зөвшөөрөл эзэмшигчдийг хэргийн гэрч, хохирогчоор тогтоогоогүй, тэдгээр нь шударга эзэмшигч мөн эсэхийг тогтоох, мөн иргэний хуулиар хохирлоо нэхэмжлэх эрхийг эдлүүлэлгүй зөнд нь хаясан тохиолдол болж дэлхийн чихийг дэлдийлгээд авав. Хамгийн сонирхолтой нь хэргийн нэг хохирогч нь Ашигт малтмалын хэрэг эрхлэх газар, гэрч, шинжээч нь мөн тэндээс, нөгөө нэг хохирогч нь Үндэсний аюулгүй байдлын зөвлөл, гэрч, шинжээч нь мөн тэндээс байгаа юм даа.
Ер нь тусгай зөвшөөрөл гэдэг ойлголт 1994 оноос хойш моодонд орж 2001 онд “Аж ахуйн үйл ажиллагаа эрхлэх тусгай зөвшөөрлийн тухай” хууль гарсанаар төрийн захиргааны байгууллагуудын дунд шатанд хүнд суртал нэмэгдэж, хээл хахууль хавтгайрах шинжтэй болов. Ц.Элбэгдорж ерөнхий сайд байхдаа хурлын индэр дээр тусгай зөвшөөрлийг ураад ч, шинэчлэлийн Засгийн газар тэдгээрийг цавчаад ч тусыг олох шинж алга.
Сүүлийн 10 жил зөвшөөрлийн системээс бүртгэлийн систем рүү шилжье гэж их ярьцгааж байна. Гэхдээ бүртгэлийн тогтолцоонд шилжихэд бидэнд зайлшгүй хоёр зүйл хэрэгтэй. Нэгдүгээрт, тухайн төрлийн бизнес эрхлэхэд тавигдах үндэсний хууль тогтоомж, стандартын шаардлага зайлшгүй хэрэгтэй. Тэрхүү шаардлага хангасан бол тусгай зөвшөөрөл өгөх биш, зөвхөн шууд бүртгэж авдаг тийм тогтолцоонд шилжиж байж хүнд суртал арилж, түүнийг дагаад авилга хээл хахууль эрс багасах билээ. Хоёрдугаарт, дээр дурьдсан стандарт боловсруулах, батлуулах, хэрэгжилтэнд нь хяналт, мониторинг хийдэг төрөөс хараат бус хөндлөнгийн тогтолцоо ба бүтэц шаардлагатай. Үүнд хувийн хэвшлийн өөрсдийнх нь болон мэргэжлийн холбоод, мэргэшсэн инженер, мэргэжилтэн, төрийн бус байгууллагуудын оролцоог хангах эрх зүйн орчныг бүрдүүлэх нь мөн л чухал.
1994 оны хуулийн төсөлд байсан “relinquishment of the area” гэдэг нэр томъёог “талбай чөлөөлөх” гэж орчуулсан ба энэ нэр томъёо нь хайгуулын талбайд хамаарах бөгөөд “тодорхой хугацааны дараа лицензээр олгогдсон талбайн тодорхой хэсгийг заавал буцааж өгөх үүргийг хуулиар хүлээлгэж байгаа тухай ойлголт юм. Энэ нь тухайн лиценз эзэмшигч нь том талбайд хайгуул хийхгүй, хадгалахын эсрэг шаардлага. Энэ шаардлага нь талбайн хэмжээнд босго тавьж, уг босгоос давсан талбайг тусгай зөвшөөрлийн эхний болон сунгасан хугацаа дууссаны дараа 100 хувь чөлөөлөх; эсвэл буцааж чөлөөлөх талбайн хэмжээ босгоос давсан талбайн 50-иас дээш хувь чөлөөлөх шаардлага зарим улсын хуульд байдаг байна.
ЭЭРГЭЦҮҮЛЭЛ:
Манайд тухайлбал, 1994 оны Ашигт малтмалын тухай хуульд “Тусгай зөвшөөрөл эзэмшигч нь 40 ам.километр талбай эзэмшиж буй тохиолдолд нийт талбайн 75 хувиас доошгүй хэсгийг эхний хугацаа дууссаны дараа буцааж чөлөөлнө” гэж зааж байжээ. 1997, 2006 оны хуульд ийм зохицуулалт байхгүй байсан ба харин 2006 оны хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулах хуулийн төсөлд ийм зохицуулалт оруулах саналыг төрийн байгууллагуудаас гарч байв. Саналын утга нь “ Хайгуулын тусгай зөвшөөрлийн 3 дахь жилд 10 хувь, 6 дахь жилд 20 хувийг тус тус буцааж өгнө” гэж. Энэ саналын юу нь болохгүй байсан вэ гэвэл босго байхгүй, буцаах талбайн хувь хэмжээ бага (буцаасан эс буцаасан ч ялгаагүй), хамгийн зөрчилтэй нь эхний болон хоёрдахь хугацаа дуусаагүй байхад буцаах асуудал байв.
Яагаад вэ гэвэл 2006 оны хуульд хайгуулын тусгай зөвшөөрлийг эхлээд 3 жилээр олгож дараа нь гурав гурван жилээр 2 удаа сунгах заалттай, дээр нь хайгуулын тусгай зөвшөөрлийн тухайн жилийн төлбөрийг урьдчлан хийдэг тул дээрх заалт хуульчлагдсан бол хэрэгжүүлэх боломжгүй болох байв. Тусгай зөвшөөрөл эзэмшигч хайгуулд байнга зардал гаргуулахын тулд хэрэглэдэг өөр бас нэг шаардлагыг “minimum exploration expenditure” гэнэ. Энэ нэр томъёог “хайгуулын ажлын зардлын доод хэмжээ” хэмээн орчуулсан. Энэ шаардлага нь хайгуулын тусгай зөвшөөрөл эзэмшигчийн тухайн хайгуулын жилд гаргах зардлыг ихэвчлэн нэгж талбайд, жил бүр өсөн нэмэгдэж байхаар тогтооно. Энэ шаардлагыг биелүүлэхгүй бол тусгай зөвшөөрөл цуцлах үндэслэл болгохоор зохицуулдаг. Ийм шаардлагыг манайд 2006 оны хуульд оруулсан байдаг. Хууль муу хэрэгждэг улс орнуудад дээрх зохицуулалтыг хэрэгжүүлэхэд нилээд бэрхшээлтэй, хүнд суртал нэмэгдэх, улмаар авилга хээл хахууль ихсэх магадлал өндөр болдог байна. Тиймээс манайд ч бас гайгүй цэцэглэж байгаа хээл хахуулийн бизнесийн нэг гэсэн шүү.
Хүрээлэн буй орчин, түүний дотор байгаль орчныг хамгаалах тухай эрх зүйн нэр томъёо дотроос “environmental impact assessment”, “environmental management plan” гэдэг нэр томъёонууд анх удаа 1994 онд Ашигт малтмалын тухай хуулийн анхны төсөлд орж ирсэн бөгөөд “орчинд нөлөөлөх үнэлгээ”, “орчныг хамгаалах арга хэмжээний төлөвлөгөө” гэж тус тус орчуулж байсан юм. 1995 оны Байгаль орчныг хамгаалах тухай, 1997 онын Ашигт малтмалын тухай хуулиудад “байгаль орчинд нөлөөлөх үнэлгээ”, “байгаль орчны менежментын төлөвлөгөө” гэдэг нэр томъёо болж хэвшсэн билээ.
“Exclusive right” гэдгийг “онцгой эрх” гэж орчуулсан бөгөөд энэ нь хайгуулын лиценз эзэмшигч хуулиар олгосон хугацаа, талбайн хязгаар болон бусад болзол нөхцөлийн хүрээнд тухайн талбайд бүх төрлийн ашигт малтмал хайх онцгой эрхтэй, хайгуулын лиценз нь хүчин төгөлдөр байх хугацаанд тухайн талбайд ашиглалтын лиценз авах өргөдөл гаргах онцгой эрхтэй байх тухай ойлголт бөгөөд англи-саксоны эрх зүйн гэр бүлд түлхүү хэрэглэгддэг юм байна.
ЭРГЭЦҮҮЛЭЛ:
1994 оны Ашигт малтмалын тухай хуулийн төслийг УИХ-д өргөн барьсан хувилбарт энэ нэр томъёо ба ойлголт орсон байсан бөгөөд УИХ-ын ажлын хэсгийн ахлагч, гавъяат хуульч Чимид гуай манай Иргэний хуульд онцгой эрх гэсэн ойлголт байхгүй, зөвхөн давуу эрх гэж байдаг учраас үндэсний хууль тогтоомжтой зөрчилдөж байна гээд хасуулж байсан юм. Манай хуульчид хөгжил дагаж орж ирсэн эрх зүйн шинэ нэр томъёо, ойлголтыг хуучин хуулиуддаа оруулж зохицуулахын оронд хуучин хуульдаа захирагдан өөрчлөлт хийхээсээ татгалзаад байгааг одоо ч хүртэл би ойлгодоггүй юм. 1997 оны хуульд онцгой эрхийн тухай ойлголт орсон бөгөөд 2004 онд хэсэг иргэд энэ нэр томъёо орсон заалтууд нь Үндсэн хуулийн 6.1 ба 6.2-г (одоо популистууд болон хуурамч (псевдо)- эх орончид бүгд цээжээр мэддэг болсон) зөрчиж байна гэсэн мэдээлэл гаргасаныг Цэц хүлээн авч хэлэлцээд Үндсэн хууль зөрчөөгүй гэж шийдсэн байдаг.
“Security of tenure” гэдгийг “эрхийн хамгаалалт” гэж орчуулж байгаа ба Ашигт малтмалын тухай хуулийн эрх зүйн чухал өргөн хүрээтэй цогц ойлголт байдаг юм байна.
Энэ ойлголтод:
1. Ашигт малтмал хайх, ашиглах эрхийг маш тодорхой хугацаагаар буюу “…хүртэл жилийн хугацаагаар биш, харин … жилийн хугацаагаар олгодог нөхцөл юм байна. Тухайлбал, “хайгуулийн тусгай зөвшөөрөлийг 3 жилийн хугацаагаар олгоно. 3 жилийн хугацаагаар 2 удаа сунгана” гэх мэт. Эсрэг тохиолдолд “хүртэлх” хугацааг төрийн захиргааны байгууллагын нэг буюу хэсэг ажилтан тогтоох шаардлагатай болох ба уг хугацааг тогтоохын тулд наймаалцаж эхэлсэнээр хээль хахуул нь эхэлдэг юм байна.
2. Мөн уг эрхээ ямар нэг хязгаарлалтгүйгээр бусдад шилжүүлэх, барьцаалах эрх орж байна.
ЭРГЭЦҮҮЛЭЛ:
1997 оны Ашигт малтмалын тухай хуульд уг эрхийг шилжүүлэхэд хязгаарлалт тогтоогоогүй бол, 1994 ба 2006 оны хуульд захиргааны болон санхүүгийн арга хэрэгсэлээр хязгаарлалт тогтоосон байдаг. Хориг, хязгаарлалт бүрийн ар талд хүнд суртал оршиж байх ба дээрх хязгаарлалтыг тогтоодог, хэрэгжүүлдэг төрийн захиргааны байгууллагын ажилтан нар бас хээл хахууль авах магадлал өндөртэй байдаг. 2006 оны хуульд “… хайгуулын талаар анхдагч материал, тайлан зэрэг мэдээллийг …худалдаж … албан татвар төлсөн нь …баримтаар нотолсон бол…” хайгуулын тусгай зөвшөөрөлийг, “…уурхайг техник хэрэгсэл, тоног төхөөрөмж баримт бичгийн хамт… худалдаж … албан татвар … төлсөн нь баримтаар нотлогдсон бол…” ашиглалтын тусгай зөвшөөрөл тус тус шилжүүлж байхаар зохицуулсан байдаг. Дээр дурьдсан хуулийн зохицуулалтыг харахад тусгай зөвшөөрөл эзэмшигч уг зөвшөөрлөөр эрх олгосон үйл ажиллагаа явуулах явцад буй болсон биет ба биет бус эд хөрөнгөө худалдах юм байна, энгийн журмаар борлуулалтын орлогоосоо зардлаа хасаад ААНОАТ-н хуулийн дагуу ашгаасаа 10 хувийн татвар төлөх юм байна гэж тодорхой ойлгогдохоор байгаа биз.
Гэтэл Ашигт малтмалын тухай болон Татварын тухай хууль хэрэгжүүлдэг АМГ-ын болон ТЕГ-ын зарим ажилтан нар зарим тохиолдолд өөр өөрөөр тайлбарлан аж ахуйн нэгжүүдийг будилуулдаг явдал гарч байв. Тэр ч бүү хэл ТЕГ-ын нэг ажилтан тусгай зөвшөөрлөө шилжүүлсэн уул уурхайн нэг компанийг эрх борлуулсан тул 30 хувийн татвар төлөх ёстой гэж хүнд суртал гарган далайлган сүрдүүлж авилга авсан тул “аав”-ынд морилж, аж ахуйн нэгжийн албан тушаалтан нарт татвар төлөхөөс зайлсхийсэн гэж үүсгэсэн эрүүгийн хэргийн нэг хэсэг нь дээрх асуудал байсан. Уг эрүүгийн хэрэг шүүхэд шилжээд бараг 3 жил өнгөрсөний эцэст компанийн ажилтнууд хорих ялаар шийтгүүлэх шив дээ.
Түүнчлэн тухайн эрх нь хуульд заасан үндэслэлээр зөвхөн эрх олгосон субъект нь цуцалдаг байх асуудал багтаж байна. Түүнээс гадна эрх цуцлах үндэслэл нь аль болох субъектив хамаарал багатай, объектив хамаарал давамгайлсан маш тодорхой үндэслэл байх шаардлага тавигддаг байна.
ЭРГЭЦҮҮЛЭЛ:
1994 оны хуульд тусгай зөвшөөрөл цуцлах үндэслэлийн дийлэнх нь субьектив хамааралтай, түүнээс гадна тусгай зөвшөөрөл олгосон байгууллагаас өөр байгууллага уг зөвшөөрлийг цуцлаж болохоор байгаа нь төрийн байгууллагын хүнд суртлыг баталгаажуулсан заалт болсон байв. 1997 оны хуульд лиценз цуцлах үндэслэлийн хоёр нь обьектив шинжтэй, лиценз эзэмшигчээс өөрөөс нь хамаарах үндэслэл байх бөгөөд гуравдахь үндэслэлээр цуцлахад нөхөх олговрыг бүрэн төлөх тул ашигт малтмалын хайгуул хийх, ашиглах лиценз эзэмшигчийн эрх бүрэн хамгаалагдаж баталгаажсан байсан.
Харин 2006 оны хуульд нэмэгдэж орсон хоёр үндэслэл нь субьектив хамааралтай тул эрхийн баталгаа ямар нэг хэмжээгээр суларсанаас гадна сүүлчийн хоёр үндэслэлийг нотолж тогтооход төрийн захиргааны байгууллага, ажилтан оролцсоноор хүнд суртал нэмэгдэж, хээл хахууль өссөн байх магадлалтай. Тэр бүү хэл, Ашигт малтмалын тухай хуульд зааснаас өөр үндэслэлээр лиценз, тусгай зөвшөөрлийг цуцалсан хэд хэдэн тохиолдол гарсан ба энэ тухай жич хойно өгүүлэх болно.
Дашрамд дурдахад шинээр хайгуулын тусгай зөвшөөрөл олгохыг хориглосон хууль гарах хүртэл буюу 2011 он хүртэлх хугацаанд нэг удаагийн сонгон шалгаруулалтаар 10 хүрэхгүй хайгуулын тусгай зөвшөөрөл олгосон байдаг юм байна. Хамгийн анх зарласаныгаа хүчингүй болгож, бас нэг удаа 30 гаруй талбайд сонгон шалгаруулалт явуулахаар орон нутгаас санал авах албан тоот явуулсанд дэмжээгүй гэсэн хариулт ирсэн учраас сонгон шалгаруулалт явуулж чадаагүй байна. Өөрөөр хэлбэл 5 жилийн хугацаанд хууль үндсэндээ хэрэгжээгүй гэсэн үг. Хуульд орсон нэмэлт өөрчлөлтүүдээр тусгай зөвшөөрөл цуцлах үндэслэл нэмэгдсээр байгаад одоо бараг 10 хүрсэн байх.
“First come first served” гэдэг нэр томъёог “түрүүлж ирсэнд нь түрүүлж үйлчилнэ” гэж орчуулсан бөгөөд ашигт малтмал хайх эрхийг хамгийн түрүүнд өргөдлөө, бүрдүүлэх материалын хамт үнэн зөв гаргаж өгсөн этгээдэд тусгай зөвшөөрөл олгодог арга юм. Үндсэн шалгуур нь цаг хугацаа учраас субъектив хамаарал бараг байхгүй болдог тул авлигадах бололцоогүй.
ЭРГЭЦҮҮЛЭЛ:
1997 оны хуульд зөвхөн энэ аргаар хайгуулийн лиценз олгож байсан бол 2006 оны хуульд дээрх аргаас гадна сонгон шалгаруулалтын аргаар олгож байхаар хуульчилсан билээ. Гуравдахь арга нь дуудлага худалдаагаар олгоно. Энэ гурван аргын эхнийхийг зөв зохион байгуулж хэрэгжүүлбэл хамгийн сайнд нь тооцогдох ба хоёр дахь арга нь хээл хахуулд хүргэх магадлалтай, гуравдахь нь зөвхөн мөнгөтэй этгээдэд л үйлчилнэ. Дээрх гурван аргыг дангаар нь эсвэл хослуулан хэрэгжүүлж болох ба манайд хоёр аргыг нь хослуулан хэрэгжүүлж байхад Киргиз улс гурвууланг нь хэрэгжүүлж байна. Дээр дурдсан шинэ нэр томъёо болон түүнтэй холбоотой зохицуулалтын талаар агуулгын хувьд ойлгомжгүй байдал үүсээгүй бөгөөд харин тухайн зохицуулалтыг хэрэглэх эс хэрэглэх талаар өөр өөр үзэл баримтлал бол байна аа.
Үргэлжлэл бий.
